曾铮
国家发展改革委
市场与价格研究所室主任
研究员
实现宏观政策取向一致是宏观经济治理体系现代化的基础条件和重要特征。党的二十届三中全会提出，要“增强宏观政策取向一致性”。2024年底召开的中央经济工作会议进一步强调，要“把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估，统筹政策制定和执行全过程，提高政策整体效能”。近年来，吸取国际金融危机前后的教训，主要国家特别注意强化各类政策的协调，以提高执行效率和降低次生风险。面向“十五五”时期，随着我国经济总量不断扩大、结构持续多元、形态逐步多样，加之外部环境变化带来的不利影响加深，宏观治理的复杂程度越来越高，政策协调的难度越来越大，对宏观政策取向一致性的要求也越来越高。为此，应发挥社会主义市场经济体制优势，围绕完善宏观调控制度体系，把经济政策和非经济性政策都纳入宏观政策取向一致性评估，增强宏观政策取向一致性，统筹政策制定和执行全过程，为顺利落实“十五五”规划各项重大任务、推动经济持续回升向好和保持社会和谐稳定打牢基础。
一、健全宏观经济治理体系要求实现宏观政策取向一致
“十五五”时期，我国经济发展进入新的阶段，由于宏观调控内在要求不断提高，经济运行的外部条件与环境持续变化，需要进一步完善宏观经济治理体系和提高宏观经济治理能力，特别是增强宏观经济政策取向一致性，以有效形成政策合力，积极应对复杂国内外经济形势变化，不断提升宏观经济政策实施效率，推动经济高质量发展。
首先，经济高质量发展带来了新的宏观调控诉求，宏观经济政策实施面临更多目标要求。随着我国从高速增长阶段向高质量发展阶段迈进，要求宏观政策兼顾实现量的合理增长和质的有效提升，经济运行调控和发展政策逐步从单一增长目标转向质量、效率、动力三维变革目标转变，除了传统的经济增长、持续发展和社会稳定目标之外，市场公平、环境保护、社会安定等逐步成为发展治理的新焦点，治理目标多元化意味着各类政策必须协同才能形成有效合力，显著提升了实现政策一致性的难度。
其次，各类不确定性增加形成了新的外部环境，要求经济发展和防范风险政策有效协调。统筹发展和安全已经成为我国经济社会发展的重要指导思想和战略部署，如果经济发展政策和防范风险举措不协同，就可能导致经济波动加剧、系统性风险上升、资源配置扭曲、社会不稳定因素增加、政策可信度下降、国际竞争力下降以及长期发展受损等一系列问题。因此，在政策制定过程中需要高度重视政策协同，通过明确目标、优化工具、加强协调，着力提升两类政策的力度、时机、节奏的一致性和匹配度，确保经济发展与风险防范的平衡，从而实现经济社会稳定和可持续发展。
再次，机构调整和技术变化催生了新的治理条件，亟需提高部门之间政策执行的协调性。我国宏观经济治理体系处于持续优化过程，行政主体功能调整和政策工具创新等因素都可能对政策一致性产生影响。一方面，根据经济社会治理的新情况和新要求，我国多次进行政府机构改革和职能调整，面对新职能和新业务，一些部门面临管辖领域不熟悉、新增业务接不住、已有协调机制不顺畅等问题，这在短期内对持续保持政策协调一致造成了影响。另一方面，我国治理体系现代化程度不断提升，创新型政策工具层出不穷，宏观政策的工具类型和实施渠道不断拓展，这导致政策之间的协同难度逐步加大，对中央部门强化多层次多类别政策一致性提出了更高的要求。
二、实现宏观政策取向一致是各国宏观治理的重要方向
宏观政策之间及其与其他非经济政策协调是保障经济平稳运行和持续增长的重要前提，一些成熟经济国家高度重视实施各类政策协同性和一致性问题，形成了一些可供参考的有益经验。特别是2008年国际金融危机以来，在反思由于各类政策不协调导致经济波动幅度加大和风险提前暴露的背景下，世界主要经济体和国家加快探索提升政策协同的创新举措。总的来说，可以归纳为以下三个方面。
一是以设计和实施新型政策工具为重点，提升财政和货币政策协同性。“独立央行”制度和财政货币政策相对分离，一度被认为是世界主要经济体实现“大缓和”的重要原因。但是，2008年的国际金融危机使得主要国家意识到财政货币政策协同对于稳定经济和化解风险的重要意义。在不改变传统财政货币执行框架的前提下，一些国家和地区通过创新政策工具，统筹财政货币政策的实施。比如，量化宽松已经成为部分发达经济体常备货币工具。再如，美联储持续扩大其在公开市场操作中的购债种类。又如，新冠疫情期间欧洲央行推行“大流行紧急购买计划”（PEPP），并以优惠利率实施“定向长期再融资操作”（TLTRO），为各成员国采取量化宽松政策提供空间。
二是以加强部门协调和促进政策沟通为重点，增强经济政策取向一致性。经济政策目标多元、政出多门、工具多样，为了既保持宏观政策的统筹性，又有效兼顾各项政策的弹性，一些国家以中长期战略引领协调部门间政策，同时通过强化部门日常沟通，在一定程度上避免了只能经济部门政策制定和实施的冲突。比如，日本通过“五年计划评估”、发布具体政策指标等形式，有效地协调各部门政策指向，保证安倍经济学“三支箭”在日本政权更迭中政策的前后一致性。再如，美国总统通过国家经济委员会（NEC）和经济顾问委员会（CEA），定期或不定期与各政府部门负责人召开协调沟通会，力图在政策制定上形成政府内部共识；而有的部门则通过成立专家咨询委员会与市场机构代表进行政策沟通，如财政部通过国库借款咨询委员会（TBAC）与金融市场机构进行政策沟通。
三是以强化一致目标和协调机制为重点，提高非经济和经济政策协调度。随着生态环境以及各领域安全等新兴议题逐步成为全球政策焦点，各国非经济政策对宏观经济运行的影响越来越大，主要国家总体上通过事前目标设定、事中加强协调和时候注重评估几方面，避免非经济政策和经济政策不匹配和不协同问题。比如，美国司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会专门建立竞争政策实施与经济发展目标协调机制，根据经济发展阶段不断调整其竞争政策目标，避免在经济下行阶段竞争政策实施的负向影响。再如，在气候治理方面，欧洲委员会发布了一揽子减排计划（Fit for 55），涵盖气候、能源、土地、交通和税收等各个方面，在该计划中非经济性政策和经济政策形成配套体系，确保政策同向发力，为欧盟实现气候目标提供了持续性、协同性和平衡性都较强的战略框架。
三、通过增强宏观政策取向一致性提高政策整体效能
增强宏观政策取向一致性确实是一项系统性、复杂性、针对性很高的工作，它不仅涉及多个政策领域和目标的协调，还需要在不同部门、不同层级之间实现协同，同时还要实现我国与全球主要国家政策的协同，涉及多目标平衡、政策工具协同、政策制定与执行的协调、动态调整以及国际政策协调等多方面内容。应强化政策实施的系统性、整体性、协同性，重点强化经济政策内部、经济政策与非经济政策以及国际宏观经济政策三个层次的一致性，完善政策一致性评估机制、创新各类政策协调工具和平台、推动跨部门跨层级政策协作，避免政策冲突、减低执行成本、提高政策协力，逐步实现国家治理体系和治理能力现代化，为我国高质量发展提供治理基础。
一是要增强经济政策之间的一致性。
习近平总书记高度重视经济政策之间的协同配合，多次强调要“增强宏观政策取向一致性”。二十届三中全会也提出，要“促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力”。增强宏观经济政策一致性，强化各类经济政策之间的协调，是保持经济平稳增长的重要条件，既要发挥政策合力、提高政策效果，又要防止政策的叠加效应和错位效应，避免形成“合成谬误”和“分解谬误”。首先，要注重财政和货币政策之间的协调。统筹好两类政策的总量匹配、结构平衡和节奏契合，提高二者在调控力度、时机等方面的协调程度，保持调控节奏和基调的一致性；货币政策要有效配合好财政负债规模合理增长以及开发性金融等类财政政策有效实施，财政要通过合理的国债发行优化短期利率向中长期利率的传导效率；理顺国库库存与基础货币投放的关系，把握好财政政策和货币政策协调搭配的时间节点；处理好财政货币总量政策和微观金融监管政策之间的关系，构建中国特色的宏观审慎管理与微观审慎监管协调机制。其次，要推进宏观经济政策与产业政策的协调。疏通宏观经济政策的传导渠道，强化总量性指标与结构性指标的有机衔接、约束性指标与预期性指标的统筹，确保总量政策适当向重点产业领域和企业群体倾斜，在保持产业平稳发展的同时推动产业组织优化和新旧动能转换；发挥宏观经济政策对实际产能的调节功能，通过适度调控产业库存周期，有效熨平经济波动。再次，要促进宏观经济政策与价格、就业政策协调。宏观经济政策酝酿出台要评估其对就业和价格总水平的影响，政策措施的操作落实要统筹考虑其给就业和价格总水平带来的变化；充分发挥劳动力市场信号和就业目标的引导作用，根据就业和物价形势变化，及时调整宏观政策取向，统筹考虑宏观调控的重点和节奏，千方百计稳定物价和扩大就业。此外，要优化地方政策和全国性政策协调。国家职能部门在实施宏观经济政策顶层设计时，应充分考虑地方实际和差异性，有效激发地方积极性；地方政府要强化对国家宏观政策的正确理解和顺畅传导，准确响应和贯彻国家宏观政策意图，提高执行落实能力。
二是要增强经济和非经济政策之间的一致性。
习近平总书记在2023年中央经济工作会议上提出，要“把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”。二十届三中全会也提出，要“把经济政策和非经济性政策都纳入宏观政策取向一致性评估”。非经济政策是维护国家利益、平衡公众利益、保障市场公平、实现生态安全的重要工具，宏观经济政策的制定必须守好非经济领域的底线，非经济政策执行也应统筹兼顾经济政策的实施。首先，要建立非经济性政策与国内经济政策实施的跨部门协调机制。构建非经济性政策跨部门联席会议沟通机制；建立高效的非经济性政策信息共享平台，确保经济职能部门在政策制定和执行过程中能够及时获取必要的非经济性政策信息；提高非经济性政策决策的科学性和精准性，尽量避免由于信息断层和沟通不畅导致的非经济性政策与宏观经济政策策之间的不协调问题。其次，要重视经济政策的社会影响以及社会政策的外溢效应。在统筹好效率和公平的基础上，经济政策制定和执行过程中应关注其对不同社会利益群体的不同影响；社会政策实施也需要关注其经济影响，将经济性评估全面纳入社会政策的制定过程中。再次，要兼顾好监管型政策与经济政策的关系。在维护市场公平竞争和公众利益平衡的前提下，把握好市场监管的节奏和力度，建立经济监管的部门协调机制；强化社会性监管和经济政策之前的协调，建立监管部门、经济部门和社会组织之间的常态化沟通机制；统筹好生态环保政策与经济发展政策，以是否有利于推动高质量发展作为判断标准，在出台和执行生态环保政策过程中，进行综合性考量、统筹性评估，防止由于执行之间不协调导致政策效果偏离宏观经济运行和经济发展的总体目标。
三是要增强我国与各国政策的一致性。
习近平总书记在多个重要外交场合倡议，各国要“加强宏观经济政策协调”。二十届三中全会也提出，要“健全国际宏观政策协调机制”。随着经济全球化深入发展，各国国内经济政策外溢效应增强，加强与主要国家的宏观政策协调是我国保持经济稳定、避免外部冲击、增强国际影响的必要举措。首先，要推进国际宏观经济政策协调。切实加强国际宏观经济政策沟通，重点在经济政策协同、发展规划对接、重大政策调整等层面开展对话；充分利用IMF等多边组织和G20等多边平台，联合主要国家全面推动财政货币政策协同，把控好各国政策外溢效应，构建以政策透明、执行联动、地位平等为特征的新型国际宏观经济政策多边协调机制。其次，要加快全球经济风险管控协作。推进国际金融风险检测、识别、评估领域的政策合作，建立重大国际金融风险一致性行动工作机制；加快建设全球产业链供应链风险共管机制，共同构筑安全稳定、畅通高效、开放包容、互利共赢的跨国产业链供应链；开展人工智能等新兴领域治理国际合作，在保障信息安全、避免虚假信息、打破数据孤岛等方面加强协同治理，共同保障新兴行业的技术安全性、经济可靠性、风险可控性、社会公平性。再次，要促进国际高标准经贸规则衔接。主动参与世贸组织改革，积极推进加入CPTPP和DEPA等工作；参与相关国际贸易投资规则的制订或修改，加快国内经济基础制度的适应性调整，提高国际经贸规则变革中的话语权；支持开放、透明、包容、非歧视性的多边贸易体制，通过广泛签订双边或多边自由贸易协定助推国内经济体制改革，促进实现更高水平开放型经济新体制。
